Bewertungsmatrix für Dienstleister: Gewichtete Kriterien und Nachweise

Den Rahmen setzen: Ziele, Transparenz und überprüfbare Kriterien

In Genf regelt die Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen (VöB) die öffentlichen und eingeladenen Ausschreibungen. Der Staat und die Gemeinden vergeben den Auftrag an den Anbieter mit dem besten Verhältnis von Qualität, Preis und Leistung, basierend auf definierten Kriterien.

Die Vergabe muss den sparsamen Umgang mit öffentlichen Geldern, die Gleichbehandlung, einen wirksamen Wettbewerb, die Transparenz der Verfahren sowie die Einhaltung der Arbeitsbedingungen gewährleisten. Hinzu kommen die Gleichstellung von Frau und Mann sowie die Unparteilichkeit der Vergabe.

Die Bewertungskriterien müssen objektiv, überprüfbar und für den Auftrag relevant sein. Ein Kriterium, das sich nicht dokumentieren, messen oder auf den Auftragsgegenstand beziehen lässt, hat in der Matrix nichts zu suchen: Es wäre im Rechtsmittelverfahren nicht haltbar.

Drei Anforderungskategorien existieren nebeneinander, ohne sich zu vermischen. Die technischen Spezifikationen beschreiben die Leistung. Die Eignungskriterien bestimmen, welche Bieter teilnehmen dürfen. Die Zuschlagskriterien rangieren die zugelassenen Angebote.

Der Kanton Waadt formuliert es so: Angebote werden anhand der technischen Spezifikationen, der Eignung und der Zuschlagskriterien bewertet. Letztere müssen mit den Leistungen verknüpft sein. Eine korrekte Matrix besteht aus drei separaten Tabellen, niemals aus einem Vermischten.

Die Zuschlagstabelle wird in Spalten aufgebaut: Kriterium, Unterkriterium, Gewichtung, Notenskala, geforderter Nachweis und entsprechende Beilage. Diese Spalten machen die Matrix für die Bieter lesbar und für den Auftraggeber kontrollierbar.

Das waadtländische Vergabegerüst ist nummeriert. Die veröffentlichten Notenskalen decken die Kriterien 1, 2, 3 und 5 sowie das Unterkriterium 4.1 ab; eine zweite Skala behandelt das Unterkriterium 4.2. Das Kriterium 4 ist also in zwei Unterkriterien unterteilt; die anderen bleiben auf der Ebene des Hauptkriteriums.

Eine Zeile wird von Anfang bis Ende gelesen: Bezeichnung, Gewichtung, Skala, Nachweis, Beilage. Die Ausführungsfrist wird in Tagen oder Wochen gemessen und durch einen Zeitplan nachgewiesen. Die Baustellenorganisation wird durch einen Phasenplan beschrieben; die Wartung durch ein schriftliches Konzept.

Eine unvollständige Zeile kann nicht benotet werden. Ohne Gewichtung ist sie nicht vergleichbar; ohne Skala nicht bewertbar; ohne Nachweis nicht überprüfbar. Die Spalten werden vor der Publikation ausgefüllt, nie während der Evaluation.

Eignung und Zuschlag trennen, bevor die Spalten aufgebaut werden

Im waadtländischen Modell trennen die Matrizen für Kriterien und Unterkriterien die Eignung vom Zuschlag. Nur die Zuschlagskriterien und ihre Unterkriterien erhalten eine Gewichtung.

Die Eignungszeilen erhalten weder Gewichtung noch Notenskala: Sie werden durch Zulassung oder Ausschluss bearbeitet, belegt durch Unterlagen. Ihre Benotung in Punkten vermischt die beiden Logiken und macht die Matrix inkohärent.

Die Eignung wirkt als Filter: Sie betrifft die Teilnahmebedingungen und den Ablauf der Eignungsprüfung. Die geforderten Nachweise werden in der Ausschreibung bekannt gegeben.

Artikel 35 BöB/VöB führt «die Eignungskriterien und die geforderten Nachweise» explizit als Mindestangaben der Ausschreibung auf. Je nach gewähltem Verfahren kann die Bekanntmachung auch die maximale Anzahl der zur Angebotseinreichung eingeladenen Bieter in einem selektiven Verfahren festlegen.

Die Zuordnung folgt einer einfachen Regel. Jedes Element, das einen Bieter ausschliesst oder zulässt – finanzielle Leistungsfähigkeit, Bewilligungen, Referenzen, Personalbestand, Versicherungen – kommt in die Eignungsspalte. Jedes Element, das zwei zulässige Angebote vergleicht – Qualität des Konzepts, Fristen, Organisation, Preis – kommt in die Zuschlagsspalte, mit Skala und Gewichtung.

Das Vermischen der beiden führt zu zwei Fehlern. Man bewertet die Solidität eines Unternehmens statt den Wert seines Angebots, oder man schliesst einen Bieter aufgrund eines Kriteriums aus, das keine Teilnahmebedingung war.

Die Sortierung hängt von einer Frage ab: Dient das Dokument dazu, einen Bieter auszuschliessen oder zwei Angebote zu vergleichen? Zugangskriterien werden durch Zulassung oder Ausschluss behandelt. Leistungskriterien werden mit einer Gewichtung benotet.

Ein Mindestschwellenwert kann die beiden Logiken bei einem gleichen Kriterium trennen. Unterhalb des bekannten Schwellenwerts wird das Angebot ausgeschlossen; oberhalb wird es benotet. Der Schwellenwert wird zusammen mit der Gewichtung und der Skala publiziert.

Leistungsbezogene Kriterien wählen, darunter mindestens ein qualitatives Kriterium

Zwei Anforderungen rahmen die Zuschlagskriterien ein: Sie müssen leistungsbezogen sein, und zum Preis muss mindestens ein qualitatives Kriterium hinzukommen. Eine rein tarifäre Matrix ist daher generell nicht zulässig, ausser bei weitgehend standardisierten Gütern (siehe unten).

Der Bezug zur Leistung bedeutet, dass sich jedes Kriterium durch eine Eigenschaft der Lieferung, der Dienstleistung oder der Baustelle erklärt. Dies kann die Ausführungsfrist, die Baustellenorganisation, das Wartungskonzept, die Materialqualität oder die für den Auftrag eingesetzten Kompetenzen sein.

Dokumentierte Beispiele betreffen oft System- oder Produktnachweise. Neben dem Preis können entscheidende Kriterien auf eine Zertifizierung wie ISO 9001 abzielen.

Für bestimmte Lieferungen kann ein anerkannter Nachweis über das Produkt oder Material als dokumentarische Grundlage dienen, sofern er für den Auftragsgegenstand relevant ist. Ein Label ohne Bezug zur Leistung zu fordern, ist sinnlos und schwächt die Matrix.

Ein Kriterium kommt nur dann in die Matrix, wenn es sich für eine Benotung eignet. Die Ausführungsfrist wird in Tagen oder Wochen gemessen, die Baustellenorganisation durch einen Phasenplan beschrieben, die Wartung durch ein schriftliches Konzept, die Kompetenzen durch die für den Auftrag eingesetzten Personen. Andernfalls bleibt die Zeile unbewertbar und gefährdet das Ranking.

Quantifizierte Kriterien eignen sich am besten für eine Benotung. In der Logistik liegt das Ziel für die pünktliche Lieferquote bei über 95 % und die Schadensquote unter 0,5 %. Diese Richtwerte werden einer Zuschlagszeile zugeordnet und durch Ausweise nachgewiesen.

Qualitative Kriterien werden dennoch nicht ausgeschlossen. Die Zuverlässigkeit der Lieferungen und die Reklamationsquote sind messbar; Kommunikation und Flexibilität werden beschrieben. Jede Kategorie erhält ihre Zeile, ihre Gewichtung und ihr Dokument.

Gewichten und Regeln vor der Evaluation bekannt geben

Die Gewichtung der Zuschlagskriterien muss in den Verfahrensunterlagen oder, falls nicht vorhanden, in der Bekanntmachung enthalten sein. Auch die Preiskalkulationsmethode muss bekannt gegeben werden: Angewendet auf denselben Preissatz führen zwei verschiedene Skalen zu unterschiedlichen Rangierungen.

Dieselbe gesetzliche Bestimmung führt die Gewichtung der Zuschlagskriterien ebenfalls unter den Mindestangaben auf, wenn diese Angaben nicht in den Ausschreibungsunterlagen enthalten sind. Die bekannt gegebenen Gewichtungen binden den Auftraggeber. Ob sie in der Bekanntmachung oder in der Dossiersammlung stehen, sie werden bei der Öffnung der Angebote unverändert angewendet.

Die Gewichtung betrifft die Kriterien und, im waadtländischen Modell, die Zuschlags-Unterkriterien. Eine Matrix, die 30 % für «Qualität» ausweist, ohne die Verteilung der Unterkriterien zu präzisieren, lässt einen Beurteilungsspielraum, der die Vergabe schwächt.

Jede Zuschlagszeile weist eine numerische Gewichtung auf, sowohl auf der Ebene des Kriteriums als auch des Unterkriteriums. Eine Matrix mit impliziten Gewichtungen erlaubt nicht die Überprüfung, ob tatsächlich das vorteilhafteste Angebot ausgewählt wurde.

Der Auftrag muss dem Angebot erteilt werden, das nach Bewertung aller Zuschlagskriterien die höchste Punktzahl erreicht. Das Verschieben von Punkten von einem Kriterium auf ein anderes ändert mechanisch den Gewinner. Es ist besser, Gewichtungen und Skalen vor der Öffnung festzulegen, diese Entscheidungen im Dossier zu dokumentieren und während der Evaluation nicht mehr daran zu rühren.

Eine im Voraus festgelegte Gesamtpunktzahl vereinfacht die Gewichtung. Eine private Matrix zur Auswahl eines Telekom-Integrators wird auf 8 Kriterien und 60 Punkte bewertet. Die Addition der Punkte entscheidet dann über die Kandidaten ohne zusätzliche Schiedsrichterentscheide.

Die Gewichtung kann mit Mindestschwellenwerten einhergehen. Ein Kriterium bleibt unterhalb des bekannten Schwellenwerts ausscheidend und wird oberhalb gewichtet. Schwellenwerte und Gewichtungen werden gemeinsam vor der Öffnung der Angebote publiziert.

Nachweise: Vergleichbare Dokumente verlangen, keine Behauptungen

Jedes Kriterium und Unterkriterium muss das Dokument angeben, das seine Benotung ermöglicht. Die Matrix wird also zeilenweise gelesen: Einer Zuschlagszeile entspricht ein identifizierter Nachweis. Im waadtländischen System werden diese Informationen mittels identifizierter Beilagen von den Bietern eingeholt.

Es handelt sich um die Beilagen R1, R5, R6, R9 und R13 des Romandischen Leitfadens, die Beilage Q1 des Romandischen Leitfadens und die Beilagen Q6 bis Q9 je nach Auftragsart. Hinzu kommen Beilage 5 der Richtlinie DRUIDE 1.2.3 (mit ihrem Erläuterungsdokument) und Beilage 6.

Die Eignungsnachweise folgen der Logik von Beilage 3 zur VöBV. Diese Beilage betrifft die Teilnahmebedingungen und den Ablauf der Eignungsprüfung.

Die Nachweise werden in drei Kategorien eingeteilt: Zertifizierung, wie ISO 9001; Nachweis über das Produkt oder Material; und beschreibendes Dokument, das sich auf die Leistung bezieht. Jede Kategorie nimmt ihre eigene Zeile in der Matrix ein.

Eine Zertifizierung oder ein Label gilt nur, wenn sie überprüfbar und für den Gegenstand relevant ist. Der Genfer Rahmen fordert objektive, überprüfbare und auf den Auftrag bezogene Kriterien.

Eine Zertifizierungsbescheinigung, wie ISO 9001, kann dieser Anforderung entsprechen, wenn sie kontrollierbar und auf den Gegenstand beziehbar ist. Ein Dokument über das Produkt oder Material kann unter denselben Bedingungen ebenfalls dieser Anforderung entsprechen. Diese Dokumente sind kontrollierbar, auf den Gegenstand beziehbar und von einem Bieter zum anderen vergleichbar.

Eine nicht untermauerte Ehrenerklärung ermöglicht keine reproduzierbare Benotung. Dasselbe gilt für eine kommerzielle Referenz ohne überprüfbare Kontaktdaten oder ein nicht quantifiziertes Versprechen von Mitteln.

Drei Nachweismethoden reichen aus, um eine Matrix abzudecken: Zertifizierung, quantifizierter Indikator und dokumentierte Politik. Die Zertifizierung, insbesondere ISO 9001, stellt einen möglichen Nachweis dar. Ein Ausweis über pünktliche Lieferungen gilt für die Pünktlichkeit, eine schriftliche Politik für die Organisation.

Die Spalte der Beilagen wird zeilenweise ausgefüllt. Jedes Zuschlagskriterium verweist auf eine benannte Beilage aus dem Satz R1, R5, R6, R9, R13, Q1, Q6 bis Q9. Eine Beilage, die keiner Zeile dient, muss nicht angefordert werden.

Ein Audit vor Ort ergänzt die schriftlichen Unterlagen für Systemkriterien. Ein Audit gemäss ISO 9001 dokumentiert die Prozesse des Dienstleisters. Das Fehlen eines obligatorischen Dokuments löst eine sofortige Eskalation aus, keine Teilnote.

Mit Notenskalen bewerten: Punkte, Unterkriterien und das vorteilhafteste Angebot

Die Notenskalen werden basierend auf den Zuschlagskriterien, einschliesslich der Unterkriterien, erstellt. Sie dienen zur Benotung der Angebote und zur Ermittlung des vorteilhaftesten Angebots, also jenes mit der höchsten Gesamtpunktzahl.

Die waadtländische Kantonsverwaltung veröffentlicht separate Notenskalen. Sie sieht insbesondere eine Skala für die Kriterien 1, 2, 3 und 5 sowie das Unterkriterium 4.1 vor, und eine Skala für das Unterkriterium 4.2.

Jedes Kriterium erhält eine explizite Skala, eine Note und dann eine Umrechnung in gewichtete Punkte. Die Summe dieser Punkte entscheidet über die Angebote.

Der Preis nimmt eine Zeile wie die anderen ein, mit seiner Skala und der bekannt gegebenen Bewertungsregel. Der Bieter muss beim Lesen der Matrix nachvollziehen können, wie seine Note in Punkte umgewandelt wird.

Eine Ausnahme besteht weiterhin: Wenn der Auftrag weitgehend standardisierte Güter betrifft, kann die Vergabe ausschliesslich auf der Basis des niedrigsten Preises erfolgen, gemäss Art. 29 Abs. 4 VöBV. Der Auftraggeber muss dies dann in den Ausschreibungsunterlagen bekannt geben. In allen anderen Fällen setzt eine Matrix ohne qualitatives Kriterium oder ohne bekannt gegebene Preisbewertungsmethode das Verfahren einer Anfechtung aus.

Die Berechnung folgt drei Schritten: Note gemäss Skala für jedes Kriterium, Umrechnung in gewichtete Punkte, Addition. Das Ranking folgt der Summe, vom höchsten zum niedrigsten Total. Eine einzige falsch gewichtete Zeile reicht aus, um den Rang zu ändern.

Das Gesamtergebnis mündet in eine explizite Entscheidung: den Dienstleister bestätigen, weiterentwickeln, absichern oder ersetzen. In der Logistik stellen pünktliche Lieferquoten von über 95 % und Schadensquoten unter 0,5 % Richtwerte dar, ohne die auf dem Gesamtscore basierende Entscheidung zu ersetzen.

Die Matrix an die Auftragsart anpassen

Es gibt keine einheitliche Matrix. Die waadtländischen Matrizen für Kriterien und Unterkriterien decken Eignung und Zuschlag ab. Sie enthalten Gewichtungen für die Zuschlagskriterien und -unterkriterien. Sie hängen von der Auftragsart ab: Bauarbeiten, Lieferungen, Dienstleistungen.

Sie finden sich in den Beilagen 1 bis 3 der Richtlinie DRUIDE 1.2.3 «Verfahren und Vergabeentscheide für öffentliche Aufträge des Kantons Waadt», eine Beilage pro Typ. Die Matrix einer anderen Auftragsart zu übernehmen, ist ein methodischer Fehler: Die für eine Baustelle relevanten Unterkriterien sind es nicht für eine Standardlieferung.

Die Verfahrensart hängt ebenfalls vom Auftragswert ab. In Genf gilt die freihändige Vergabe unterhalb von 100'000 CHF für Lieferungen und unterhalb von 150'000 CHF für Dienstleistungen und Ausbaugewerbe. Für Hochbau und Tiefbau gilt sie unterhalb von 300'000 CHF.

Das Einladungsvorverfahren deckt 100'000 bis 250'000 CHF für Lieferungen ab. Es deckt 150'000 bis 250'000 CHF für Dienstleistungen und Ausbaugewerbe ab. Es deckt 300'000 bis 500'000 CHF für Hochbau und Tiefbau ab.

Das offene oder selektive Verfahren gilt oberhalb von 250'000 CHF. Es gilt oberhalb von 500'000 CHF für Hochbau und Tiefbau bei nationaler Öffnung. Bei internationaler Öffnung gilt es oberhalb von 350'000 CHF. Für Bauaufträge gelten, wenn das Gesamtwerk 8,7 Millionen CHF überschreitet, die durch internationale Abkommen festgelegten Schwellenwerte.

Bei Bauarbeiten rahmen die Ausschreibung und ihre Dokumente das Verfahren ein. Die Definition, Beurteilung und Benotung der Eignungs- wie auch der Zuschlagskriterien müssen zwischen der internen Matrix des Auftraggebers und den Ausschreibungsunterlagen kohärent bleiben. Kein doppeltes Spiel mit widersprüchlichen Kriterien ist zulässig.

In Genf richtet die beratende Kommission, die durch die Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen (Nr. 127) eingesetzt wurde, Empfehlungen an die vergabeberechtigten Stellen. Diese betreffen die Organisation der Ausschreibungen für Bauführer und die von Bauaufträgen.

Ausserhalb des öffentlichen Beschaffungswesens folgt die Matrix derselben, jedoch erleichterten Mechanik. Eine private Matrix zur Auswahl eines Telekom-Integrators behält 8 Kriterien bei, die auf 60 Punkte bewertet werden. Sie wird kriterienweise ausgefüllt und mit einem einzigen Score abgeschlossen.

Drei Fragen rahmen die Matrix vor jeder Benotung ein: der tatsächliche Bedarf, das kritische Serviceniveau und der Bindungshorizont. Ein 24/7-Support wird nicht gleich gewichtet wie ein Support während der Geschäftszeiten. Ein dreijähriges Projekt wird nicht wie eine fünfjährige Bindung bewertet.

Die Kriterien ändern sich mit der Einkaufskategorie. Auf lange Sicht stehen finanzielle Solidität und Entwicklungsfähigkeit im Vordergrund. Auf kurze Sicht haben vertragliche Reversibilität und Portabilität der Konfigurationen Vorrang. Die Kriterien eines Transporteurs sind nicht dieselben wie die eines intellektuellen Dienstleisters.

Verfahrensschwellenwerte nach Auftragsart (Genf)

Checkliste vor der Publikation: Was die Matrix enthalten muss

Die Ausschreibung oder die direkte Bekanntmachung enthält die Mindestangaben gemäss Art. 35 BöB/VöB. Sie nennt den Namen und die Adresse des Auftraggebers. Sie präzisiert die Art des Auftrags, die Verfahrensart, den CPV-Code und, bei Dienstleistungen, den CPC-Code.

Sie beschreibt die Leistungen mit ihrer Art und Menge, oder der geschätzten Menge, falls diese nicht bekannt ist. Sie erwähnt eventuelle Optionen. Sie gibt den Ausführungsort und die Ausführungsfrist an.

Sie präzisiert, falls zutreffend, die Losaufteilung, die Begrenzung der Losanzahl und die Möglichkeit von Teilangeboten. Sie kann die Teilnahme von Bietergemeinschaften und den Rückgriff auf Unterauftragnehmer begrenzen oder ausschliessen. Sie kann auch Varianten begrenzen oder ausschliessen.

Sie weist auf eine eventuelle elektronische Auktion und die Absicht hin, einen Dialog zu führen. Sie legt die Frist für die Einreichung der Angebote oder der Teilnahmeanträge fest. Sie nennt die Formerfordernisse, insbesondere die Methode der zwei Umschläge (Leistung und Preis getrennt) und die Sprachen des Verfahrens und der Angebote.

Sie zählt die Eignungskriterien sowie die geforderten Nachweise auf. Sie legt die maximale Anzahl der im selektiven Verfahren eingeladenen Bieter fest. Sie nennt die Zuschlagskriterien mit ihrer Gewichtung, wenn diese Angaben nicht in den Ausschreibungsunterlagen enthalten sind.

Sie erwähnt das vorbehaltene Recht, Teilleistungen zu vergeben, und die Gültigkeitsdauer der Angebote. Sie gibt die Adresse für den Bezug der Unterlagen und das allfällige Gebührenentgelt an. Sie präzisiert die Unterstellung unter internationale Abkommen, die vorinformierten Bieter und die Rechtsmittelwege.

Abschlusskontrolle der Matrix: Vollständige Liste der Kriterien und Unterkriterien, mit einem expliziten Inhalt für jedes Einzelne. Angezeigte Gewichtung für jedes Zuschlagskriterium und -unterkriterium. Beigefügte Notenskalen und präzisierte Preisskala.

Kriterienweise geforderte Nachweise, mit den entsprechenden Beilagen. Behandlung von Varianten, Losen und Teilangeboten. Organisation einer Frage-Antwort-Sitzung.

Jede Zuschlagszeile zeigt ihr Gewicht, ihre Skala und ihren Nachweis; jeder Nachweis verweist auf eine benannte Beilage. Eine Zeile ohne Nachweis kann nicht benotet werden, eine Zeile ohne Gewicht nicht verglichen werden.

Letzter Aufmerksamkeitspunkt: Kein Kriterium darf gleichzeitig in der Eignung und im Zuschlag erscheinen. Jedes angeforderte Dokument muss dazu dienen, eine Zeile der Matrix zu benoten.

Kontrolle des Gerüsts: Jedes Zuschlagskriterium und -unterkriterium trägt eine Bezeichnung, ein Gewicht, eine Skala, einen Nachweis und eine benannte Beilage. Das Gesamtgewicht ist bekannt gegeben. Die Preisbewertungsregel steht in den Unterlagen.

Kontrolle der Entscheidung: Die Gesamtpunktzahl der Matrix ist vor der Öffnung festgelegt. Die Ausstiegsregel – bestätigen, weiterentwickeln, absichern oder ersetzen – ist schriftlich fixiert. Die Mindestschwellenwerte sind mit den betroffenen Kriterien publiziert.

Kontrolle der Dokumente: Umfang, technische Anforderungen, Preistabellen, Bewertungskriterien und Schlüsseldaten stehen in der Ausschreibung. Das Unverzichtbare ist vom Wünschenswerten getrennt. Das Ausgabedatum und das Einreichungsdatum sind angegeben.